Apesar dos avanços constitucionais e normativos no financiamento da educação básica, o Brasil permanece diante de um grave paradoxo: a vinculação obrigatória de recursos públicos não tem sido suficiente para garantir acesso universal à educação infantil, especialmente na etapa das creches. Embora a Constituição Federal imponha a destinação mínima de receitas à educação (arts. 212 e 212-A), e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) reconheça as creches como primeira etapa da educação básica (art. 29), a realidade dos municípios, sobretudo os mais pobres, revela que essa vinculação, embora necessária, é insuficiente para reverter déficits históricos.
Esse cenário é analisado com precisão por Cezar Miola, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, no artigo “Emendas orçamentárias também para as creches”, publicado em dezembro de 2025 no jornal O Globo. O autor sustenta que há uma distância concreta entre a previsão normativa e a ação orçamentária real, e propõe como resposta a reserva de emendas parlamentares para a expansão e manutenção de creches públicas, defendendo tal mecanismo como legítimo, eficiente e socialmente transformador.
Segundo dados, referenciados pelo autor, do estudo Panorama do Acesso à Educação Infantil no Brasil, publicado pelo movimento Todos Pela Educação (2024), revelam que apenas 41,2% das crianças de 0 a 3 anos estão matriculadas em creches no país, o que significa que mais de 6,8 milhões de meninas e meninos seguem desassistidos. Desses, cerca de 2,3 milhões enfrentam barreiras objetivas de acesso, como inexistência de vagas, distância ou recusa por critérios etários. A distribuição desse déficit é fortemente marcada por desigualdades territoriais e sociais: os mais pobres são os mais prejudicados.
Entre os mais de R$ 300 bilhões empenhados em emendas parlamentares entre 2015 e 2025, menos de 5% foram direcionados à função educação, e somente R$ 200 milhões à subfunção “Educação Infantil”, segundo dados do portal oficial Siga Brasil citados por Miola. Esses números revelam um quadro de invisibilidade prática das creches nas decisões orçamentárias federais e estaduais, a despeito das previsões legais.
A Lei nº 9.394/1996 (LDB) determina que o poder público deve assegurar “educação infantil, em creches e pré-escolas, às crianças até 5 anos de idade” (art. 4º, inciso IV) e explicita que é responsabilidade dos municípios o atendimento em creche (art. 30, inciso I). Contudo, a recente Lei Complementar nº 220/2023, que institui o Sistema Nacional de Educação (SNE), omite qualquer referência expressa às creches, mesmo tratando de articulações intergovernamentais e mecanismos de financiamento educacional. Esse silêncio normativo, também criticado por Miola, evidencia a negligência institucional com a primeira infância, mesmo em reformas legislativas recentes.
A título de comparação internacional, dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) no relatório Panorama da Educação 2025, demonstram que, em média, 85% das crianças de 3 a 5 anos frequentam programas de educação infantil nos países membros, enquanto o atendimento à faixa de 0 a 2 anos permanece limitado a apenas 29%. Ainda que o desafio da educação infantil seja global, o Brasil está significativamente abaixo da média internacional, tanto em cobertura quanto em qualidade, especialmente na etapa mais precoce do desenvolvimento infantil.
Mesmo considerando todos os programas de Educação e Cuidado na Primeira Infância (ECPI), independentemente de estarem alinhados à Classificação Internacional Padrão da Educação (ISCED), observa-se grande variação entre os países da OCDE no atendimento à faixa de 0 a 2 anos (ISCED 01), com países como Coreia do Sul, Luxemburgo, Holanda e Noruega apresentando cobertura superior a 60%, enquanto México e Turquia não atingem 5%, embora as matrículas aumentem significativamente a partir dos 3 anos, quando se inicia a etapa pré-primária (ISCED 02); essa segmentação entre ISCED 01 e ISCED 02, adotada por 24 países da OCDE e parceiros internacionais, não é apenas estatística, mas reflete marcos legais e institucionais distintos, como exemplificado pela Espanha, onde a educação infantil é dividida em dois ciclos (0 a 3 e 3 a 6 anos), frequentemente sob supervisão de diferentes ministérios – com os mais jovens sob responsabilidade de pastas como saúde ou desenvolvimento social, e os mais velhos sob o ministério da educação.
A proposta de Cezar Miola — de utilizar emendas parlamentares como ferramenta para a construção, equipamento e manutenção de creches — representa uma via pragmática, democrática e orientada por resultados, especialmente frente aos desafios fiscais enfrentados pelos municípios. Trata-se de uma forma de alinhar a execução orçamentária com metas constitucionais, concretizando o que a norma já estabelece, mas o sistema político frequentemente posterga.
É preciso considerar o impacto econômico e de gênero da ausência de creches públicas. Sem esse serviço essencial, milhões de mães são impedidas de ingressar ou permanecer no mercado de trabalho, perpetuando ciclos de pobreza, dependência econômica e informalidade. Portanto, ampliar o acesso às creches também fortalece a autonomia feminina, melhora a renda das famílias e contribui para o crescimento econômico.
Em suma, a vinculação constitucional de verbas à educação é fundamental, mas não resolve, por si só, o problema da exclusão infantil nas creches. O esquecimento das creches na LC 220/2023 e os baixos percentuais de recursos efetivamente destinados à educação infantil revelam a urgência de medidas complementares. Reservar parte das emendas parlamentares para a construção e manutenção de creches é uma estratégia democrática, eficiente e transformadora, que pode finalmente materializar o que está no artigo 227 da Constituição Federal: a prioridade absoluta da criança. Não se trata de inovação abstrata. Trata-se de uma decisão política corajosa e inteligente, com base na lei, nas evidências e na justiça social, para fazer das creches uma pauta de Estado, com orçamento, planejamento e compromisso intergeracional.
Vanessa Reis é sócia do Medina Osório Advogados, mestre em Direito da Administração Pública, doutoranda em Direito Financeiro e Econômico Global pela Universidade de Lisboa, professora de Direito Financeiro e Procuradora do Estado.
